智慧城市建设PPP模式实践研究

智慧城市项目特点当前,我国智慧城市建设重点项目通常涉及社会管理与服务领域、民生服务领域、产业经济领域、资源环境领域和基础设施等领域,具有以下特点:
强化整体协同推进,智慧城市建设是一个综合性复杂巨系统,涵盖领域广、建设工程多,涉及政务、交通、医疗、教育、养老、社区、环保等多个领域;更加注重建设成效,《国家新型智慧城市评价指标(2016年)》从八个方面对智慧城市建设情况进行系统考察,并将建设成效类指标作为重点内容,这为地方开展智慧城市建设提供了导向;单项工程建设规模较小,与“铁公基”等传统PPP项目相比,通常条件下,智慧城市建设领域单项工程建设资金相对较小,对于中小型城市来说尤其明显;部分工程建设边界不清晰,智慧城市建设项目包含部分信息化改造、扩建等软环境建设项目,项目边界不易划分;数据创新应用是重要方向,通过数据共享、数据治理和数据创新应用与服务等实现政府协同管理与服务。

PPP项目主要特征项目具有公共服务属性,PPP是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式,从其定义不难看出,对于不具有公共服务属性的项目(如房地产开发),完全可以通过市场化运作,不应纳入PPP项目范畴;项目主要以运营为核心,PPP项目以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率,从实际情况看,当前参与PPP项目的部分企业,不愿意承担运营风险,期望通过施工获取利润,这背离了政府推广PPP的初衷,这也是BT(建设—移交)模式不纳入PPP的原因;项目强调政企合作机制,PPP项目核心理念为政企共建、利益共享、风险共担,政府承担政策风险,社会资本承担因经验和能力不足带来的建设运营风险,相比于国外PPP中Private 定义的私营企业,我国PPP中Private 定义包括国有企业、民营企业、外资企业以及混合所有制企业等;项目运营期限相对较长,PPP项目通过社会资本方的运行经验来优化公共服务供给,同时通过“使用者付费”、“政府付费”、“可行性缺口补助”等方式实现项目建设运行资金的回报,通常情况下,依据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素,项目运行周期从10年到30年不等。
 
典型运作模式介绍从单个项目的运作方式看,PPP项目具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。从我国官方文件中涉及到的PPP运作方式来看,发改委主要推广的有委托运营(Operations &Maintenance,O&M)、建设—运营—移交(BuildOperate-Transfer, BOT)、建设—拥有—运营—移交(BuildOwn-Operate-Transfer,BOOT)、建设—拥有—运营(BuildOwn-Operate,BOO)等;而财政部主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO、管理合同(Managing Contractor,MC)等。其中,财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了转让—运营—移交(Transfer-Operate-Transfer, TOT) 和改建—运营—移交(Reconstitution-Operate-Transfer,ROT) 等方式。
在具体操作层面,结合项目收费机制分为三种类型:①对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用BOT、BOOT等模式推进;②对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用BOT、BOO等模式推进;③对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用 BOT、O&M 等市场化模式推进。
从参与建设工程的多寡看,以PPP模式推进智慧城市建设过程中,通常由政府出资方和社会资本方共同出资成立特殊项目公司(Special Purpose Vehicle, SPV)来具体操作项目的投融资、建设和运营。根据SPV公司是否参与具体项目建设运营,以及参与建设工程的多少,国内典型的智慧城市建设PPP模式可以分为“大管家”模式、“整体推进”模式和“分领域”模式,具体对比情况如表1所示。从表中可以看出,“整体推进”的PPP模式成为国内智慧城市建设运营的主流模式。此外,根据政府和社会资本出资额度不同,SPV公司又分为政府控股和社会资本控股两种,各地可以结合自身的实际情况灵活选择。其中,以社会资本控股开展城市建设运营的城市居多。
智慧城市建设PPP模式实践研究

表1 国内智慧城市建设典型PPP模式对比表
 
推进智慧城市PPP模式面临的问题一是政府隐形债务上升。在PPP项目中,政府付费项目占比超过34%,容易将政府短期债务长期化、面上债务隐形化,带来监管上的风险。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目,带来政府隐性债务风险。这也是近期全国金融工作会议、财政部一步推进PPP规范发展工作座谈会上重点指出的问题所在。
二是政策环境有待完善。当前 PPP 模式推进过程中,政府付费部分虽均可纳入政府购买服务范畴,但在实践中工程项目适用招投标法,而非工程项目的适用政府采购法,两种办法在具体操作上存在差异。比如是否要进行“二次招标”,PPP项目招投标选定社会资本后,对于该社会资本不具备建设运营能力的工程,是否还要再次进行“二次招标”,不同的法律有不同的规定,造成实践中的困惑。
三是试点示范需要加强。智慧城市PPP项目更加需要加强政府引导。当前我国智慧城市领域PPP项目缺少参考经验。财政部开展的三批共748个PPP示范项目中,仅有10余个直接与智慧城市和信息化相关。智慧城市建设领域PPP项目缺少成功的案例可供参考。
 四是咨询服务供给不足。PPP项目成功与否与项目边界划分的清晰度、投资回报机制设计的合理性、以及风险分担的完善程度密切相关,涉及法律、财务等专业知识。当前,PPP咨询服务机构对于多领域、跨系统的智慧城市项目咨询服务经验不足,政、企权责利划分不当将会影响建设运营的成败,智慧城市PPP项目更需要权威的政府引导、专业的商业咨询,但目前政府引导和市场服务存在发展相对滞后、供给明显不足的情况。
五是收益机制有待明确。智慧城市建设项目涉及大量信息系统、软件应用等工程,其所提供的服务难以精确测量,使得项目特许期和价格的确定与调整、权责划分和监管等都存在困难;此外,智慧城市建设项目往往缺少明确的收益时间、收益标准和验收标准,企业的收益存在不明确性,风险较大。
 
智慧城市建设PPP模式的要点规范智慧城市PPP项目操作。首先严控预算“红线”,强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开,这10%的比例,应当是每年新的和旧的PPP项目都包含在该预算支出比例中。其次明确项目“界线”,落实财预〔2017〕50号文要求,严禁各类借PPP变相举债的行为,审慎开展完全政府付费的项目,对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目,不得纳入PPP项目范畴。再次坚守合规“底线”,规范 PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。
强化智慧城市 PPP 项目咨询。正如前文所述,智慧城市建设是一个复杂巨系统,涉及领域广、重点工程多,包含新系统建设和旧系统升级改造,项目的边界难以划分,相关方的权责利不易界定,这些都为PPP项目的顺利推进带来隐患。因此,必须由具有一定实力的技术咨询团队与商业咨询团队共同组建咨询团队。PPP项目的财务测算、风险评估、资金构成等工作由商业咨询团队来完成;PPP项目的系统构成、边界划分、建设与运营费用评估、绩效考核体系等问题则由技术咨询团队来支撑。
开展智慧城市PPP专题培训。针对智慧城市PPP模式特点鲜明、技术性强、难度大、成熟案例少的问题,组织跨行业领域的专家和专业队伍,通过专题调查研究,探索最佳实践,提升智慧城市PPP项目建设运营专业化水平;强化政府守信,合作项目不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响;增强责任意识,落实重大决策终身责任追究制度。
选择合适的PPP运作模式。智慧城市建设从规划到落地实施,包括很多项目的建设运营,总体可分为公益类项目、准经营性项目和经营性项目。结合地方工作实际,可以采取“肥瘦搭配、以丰养歉”方式,适度将经营性与公益性捆绑开发,通过收益性项目弥补公益性项目缺口,降低政府的财政压力支出的同时,有效缓解社会资本方对公益类项目参与度不足的状况。应尽量选择具有智慧城市建设运营经验的社会资本方,有效降低智慧城市中信息系统建设的边际成本。此外,在政策允许范围内,鼓励社会资本方对项目运营中所掌握的政府数据资源进行公益性开发和社会化利用,提高公共服务水平。
建立PPP项目实施细则。结合当地发展实际,制定《政府和社会资本合作项目实施细则》,构建制度设计、运营补贴和绩效考评等关键要素的支撑环境。注重PPP项目运作的全流程管理,强化项目运营的重要性。优化项目投资收益区间,保障公平正义。建立合理的收益机制,保障社会资本获取适当利润的同时,防止收益过高而损害公众利益;细化项目建设内容,厘清项目建设运营边界,明确风险承担机制、验收标准、收益标准和动态调价机制。
加强PPP项目监督考核。开展项目建设运营时期的绩效监管,包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管,解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题,确保服务质量,以保护公众利益。在引进社会资本合作前,规范操作PPP项目识别、准备和采购工作,确保后续监管的可操作性。
 
本文素材来源于《城市发展研究》2018年1期(作者:张延强、单志广、马潮江)
 
 

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